Il nuovo schema di codice dei contratti: contratti pubblici come strumento di sostenibilità e innovazione

Sul nuovo codice dei contratti pubblici sono stati espressi considerazioni e  commenti da parte di tutte le categorie coinvolte, in larga  parte  sulle disposizioni che andavano ad interessare i propri interessi, per lo più economici

E’ stata trascurata la grande innovazione relativa all’introduzione di criteri di responsabilità della PA e dei progettisti  verso l’efficienza energetica, l’economia circolare, la sostenibilità declinata nei tre ambiti, la riduzione del consumo di suolo, la rigenerazione urbana.

Il nuovo schema di codice dei contratti pubblici va nella direzione della semplificazione delle procedure, di un ampio utilizzo delle tecnologie digitali nelle stazioni appaltanti, di migliori competenze del personale, anche digitali, ma soprattutto di assunzione di criteri di responsabilità della PA e dei progettisti  per la sostenibilità e efficienza energetica.
La P.A. , dunque, ai tradizionali ruoli di Stazione Appaltante, di soggetto che provvede alla pianificazione e programmazione dei lavori pubblici, al ruolo tecnico relativo alla progettazione, direzione dei lavori e collaudo delle opere, svolto dai professionisti Tecnici dipendenti della PA, che non dimentichiamo sono attività proprie dell’Ingegnere anche dipendente, al ruolo di controllo dei procedimenti, assomma un nuovo ruolo: la promozione della Sostenibilità.

Il valore degli appalti pubblici sostenibili

Il Nordic Council of Ministers ha redatto un rapporto, “Sustainable Public Procurement and the Sustainable Development Goals”, pubblicato nel maggio 2021, per evidenziare il valore aggiunto che gli appalti pubblici sostenibili possono avere nel raggiungimento dei 17 obiettivi di sostenibilità ambientale fissati dall’ONU e da raggiungere entro il 2030.
Già il Green Public Procurement e i conseguenti  decreti sui criteri ambientali minimi avevano introdotto nel corpus legislativo  nazionale il tema della sostenibilità dei contratti pubblici, anche sulla base della comunicazione della Commissione Europea “Appalti pubblici per un ambiente migliore” (COM n. 400/2008). In questo quadro anche le imprese, secondo i tre fattori centrali nella misurazione della sostenibilità di un investimento – Environmental, Social and corporate Governance, contribuiscono al raggiungimento di un modello innovativo di sviluppo.

La rivoluzione della Green Economy, “green & social”, deve essere trainata dai contratti pubblici, volano dell’economica del Paese

Gli appalti pubblici sostenibili contribuiscono in modo significativo al benessere, alla competitività e alla protezione dell’ambiente, in termini di economicità delle risorse pubbliche, di promozione dell’innovazione, di stabilità sociale per la creazione di nuovi posti di lavoro green, di riduzione dell’impatto ambientale. La legge delega n. 78 del 21 giugno 2022 all’art. 1 c.2 lettera f) impone il conseguimento dei seguenti  obiettivi ispiratori del codice ossia la semplificazione delle procedure finalizzate alla realizzazione di investimenti in tecnologie verdi e digitali, in innovazione e ricerca nonché in innovazione sociale, anche al fine di conseguire gli obiettivi dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile e di  incrementare il grado di ecosostenibilità degli investimenti pubblici e delle attività economiche.

Codice Contratti: responsabilità energetica e ambientale

Il rispetto dei criteri di responsabilità energetica e ambientale sarà una condizione dell’affidamento degli appalti pubblici e delle concessioni, che avverrà mediante la definizione dei criteri ambientali minimi – da rispettare obbligatoriamente – differenziati per tipologie ed importi di appalto e valorizzati economicamente nelle procedure di affidamento con l’introduzione di sistemi di rendicontazione degli obiettivi energetico-ambientali.
L’articolo 83, comma 2, prevede, infatti, che i bandi di gara debbano indicare i criteri ambientali minimi per ogni categoria di prodotto o servizio tra quelli disciplinati con apposito D.M..

Ricordiamo che la sostenibilità ambientale è oggetto di specifiche prescrizioni nei contratti pubblici finanziati con risorse del PNRR, per i quali la Ragioneria Generale dello Stato ha emanato, con la Circolare del 13 ottobre 2022, n. 33 rubricata “Aggiornamento Guida operativa per il rispetto del principio di non arrecare danno significativo all’ambiente (cd. DNSH).”
Tra i principi cardine della progettazione l’art. 41 del codice introduce l’efficienza energetica, l’economia circolare, la sostenibilità declinata nei tre ambiti, la riduzione del consumo di suolo, la rigenerazione urbana.  La progettazione degli interventi deve, infatti,  assicurare “l’efficientamento energetico e la minimizzazione dell’impiego di risorse materiali non rinnovabili nell’intero ciclo di vita delle opere, il rispetto dei principi della sostenibilità economica, territoriale, ambientale e sociale dell’intervento, anche per contrastare il consumo del suolo, incentivando il recupero, il riuso e la valorizzazione del patrimonio edilizio esistente e dei tessuti urbani”.

Il progettista

Dal punto di vista operativo se il progettista deve assicurare il rispetto dell’efficientamento energetico non deve solo rispettare le disposizioni di legge in materia (decreto requisiti minimi del 26-6-2015 e norme correlate) ma individuare le migliori  soluzioni  tecnologiche e i parametri relativi all’involucro e agli impianti piu’ performanti rispetto alla norma di legge. Ricordiamo che la sostenibilità ambientale è oggetto di specifiche prescrizioni nei contratti pubblici finanziati con risorse del PNRR, per i quali la Ragioneria Generale dello Stato ha emanato, con la Circolare del 13 ottobre 2022, n. 33 rubricata “Aggiornamento Guida operativa per il rispetto del principio di non arrecare danno significativo all’ambiente (cd. DNSH).”

Si pone in evidenza l’esigenza di  valutare  l’apporto positivo del progetto sui tre aspetti della sostenibilità, apporto che non si puo’ limitare all’applicazione dei protocolli di sostenibilita’ energetico-ambientale. In tal senso va l’introduzione tra gli elaborati del progetto di fattibilità tecnico-economica della “relazione di sostenibilità dell’opera”.
Tale relazione, declinata nei contenuti in ragione della specifica tipologia di intervento infrastrutturale, deve contenere, in linea generale e salva diversa motivata determinazione del RUP:

• – la descrizione degli obiettivi primari dell’opera in termini di risultati per le comunità e i territori interessati, attraverso la definizione dei benefici a lungo termine, come crescita, sviluppo e produttività, ne possono realmente scaturire, minimizzando, al contempo, gli impatti negativi
• – la verifica degli eventuali contributi significativi ad almeno uno o più dei seguenti obiettivi ambientali, reg. UE 18-6-2020, nel ciclo di vita dell’opera:

1. a) mitigazione dei cambiamenti climatici;
2. b) adattamento ai cambiamenti climatici;
3. c) uso sostenibile e protezione delle acque e delle risorse marine;
4. d) transizione verso un’economia circolare;
5. e) prevenzione e riduzione dell’inquinamento;
6. f) protezione e ripristino della biodiversità e degli ecosistemi;

• – una stima della valutazione del ciclo di vita dell’opera in ottica di economia circolare, seguendo le metodologie e standard internazionali (L.C.A.), con particolare riferimento alla definizione e all’utilizzo dei materiali da costruzione ovvero dell’identificazione dei processi che favoriscono il riutilizzo di materia prima e seconda riducendo gli impatti in termini di rifiuti generati;
• –  l’analisi del consumo complessivo di energia con l’indicazione delle fonti per il soddisfacimento del bisogno energetico, anche con riferimento a criteri di progettazione bioclimatica;
• –  la definizione delle misure per ridurre le quantità degli approvvigionamenti esterni (riutilizzo interno all’opera) e delle opzioni di modalità di trasporto più sostenibili dei materiali verso/dal sito di produzione al cantiere;
• – una stima degli impatti socio-economici dell’opera, con specifico riferimento alla promozione dell’inclusione sociale, la riduzione delle disuguaglianze e dei divari territoriali nonché il miglioramento della qualità della vita dei cittadini;
• – l’utilizzo di soluzioni tecnologiche innovative, ivi incluse applicazioni di sensoristica per l’uso di sistemi predittivi (struttura, geotecnica, idraulica, parametri ambientali)

Tra gli elaborati del progetto esecutivo ritroviamo la relazione tecnica ed elaborati di applicazione dei criteri minimi ambientali (CAM) di riferimento, di cui al codice, ove applicabili. Tra le relazioni specialistiche, non esplicitamente indicata, dovrebbe essere compresa la relazione tecnica di progetto di cui all’art. del D.Lgs 48/2020 e all’art. 2.2. del decreto 26 giugno 2015 «Applicazione delle metodologie di calcolo delle prestazioni energetiche e definizione delle prescrizioni e dei requisiti minimi degli edifici».

Tra gli elaborati grafici del progetto esecutivo sono previsti

• – elaborati finalizzati ad evitare effetti negativi sull’ambiente, sul paesaggio e sul patrimonio culturale in relazione alle attività di cantiere, tra cui uno studio della viabilità di accesso ai cantieri ed eventualmente la progettazione di quella provvisoria, in modo che siano contenuti l’interferenza con il traffico locale ed il pericolo per le persone e per l’ambiente, nonché l’indicazione degli accorgimenti atti ad evitare inquinamenti del suolo, acustici, idrici ed atmosferici;
• – elaborati atti a definire le misure e gli interventi di mitigazione ambientale e di compensazione ambientale, nei relativi limiti di spesa ove stabiliti;

Non si può non rilevare, dunque, una particolare attenzione posta dal legislatore ai temi in linea con gli obiettivi europei del Green Deal, al fine di assicurarne l’attuazione nella realizzazioni delle prossime opere pubbliche.

Una strumentazione procedimentale nei contratti pubblici che costituisce un volano per tale svolta è la digitalizzazione dei processi delle stazioni appaltanti, contenuta in particolare nella disposizione che prevede come “le attività e i procedimenti amministrativi connessi all’intero ciclo di vita dei contratti pubblici sono svolti digitalmente mediante le piattaforme e i servizi digitali; i dati e le informazioni a essi relativi sono gestiti e resi fruibili in formato aperto, secondo le previsioni di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.

Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, nonché gli operatori economici che partecipano alle attività e ai procedimenti di cui al comma 3, adottano misure tecniche e organizzative a presidio della sicurezza informatica e della protezione dei dati personal”. Ciò avverrà mediante l’approvvigionamento  di piattaforme e servizi interoperabili e soluzioni tecnologiche particolarmente innovative, ivi inclusa l’intelligenza artificiale (!).

Anche nel campo della progettazione degli interventi l’art. 43 “Metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni” il codice spinge sull’utilizzo delle tecnologie BIM negli appalti, secondo  quanto gia’ previsto il decreto  2 agosto 2021, n. 312, tecnologie che ricordiamo non consentono solo efficienze e innovazione nel  momento della progettazione ma anche nella gestione degli edifici. I digital twin sono la naturale evoluzione dell’’impatto della digitalizzazione degli edifici e delle infrastrutture.

Tali disposizioni mostrano l’attenzione posta nell’innovazione tecnologica degli appalti

Nel nuovo codice si apprezza la particolare rilevanza che assume  una fattispecie contrattuale introdotta dalla direttiva 2012/27/UE sull’efficienza energetica, recepita nel nostro ordinamento con il D.Lgs. 4 luglio 2014, n. 102, al fine di promuovere l’efficienza energetica, il contratto di rendimento energetico e di prestazione energetica.

In particolare, il contratto di rendimento energetico, secondo la definizione riportata all’art. 2, comma 1, lett.n) del D.Lgs. n. 102/2014 è : un “accordo contrattuale tra il beneficiario o chi per esso esercita il potere negoziale e il fornitore di una misura di miglioramento dell’efficienza energetica, verificata e monitorata durante l’intera durata del contratto, dove gli investimenti (lavori, forniture o servizi) realizzati sono pagati in funzione del livello di miglioramento dell’efficienza energetica stabilito contrattualmente o di altri criteri di prestazione energetica concordati, quali i risparmi finanziari”.

Oggetto del contratto, pertanto, è il conseguimento di una “misura di miglioramento dell’efficienza energetica”

La misura di miglioramento dell’efficienza energetica, calcolata secondo le norme in materia di attestazione della prestazione energetica degli immobili e delle altre infrastrutture energivore, è resa disponibile all’ente concedente a cura dell’operatore economico e deve essere verificata e monitorata durante l’intera durata del contratto, anche avvalendosi di apposite piattaforme informatiche adibite per la raccolta, l’organizzazione, la gestione, l’elaborazione, la valutazione e il monitoraggio dei consumi energetici.
Tale fattispecie di contratto, meglio definita e introdotta nell’ambito dei contratti di partenariato pubblico privato, consente alle  PP.AA. di progettare appalti per  gli interventi di miglioramento dell’efficienza energetica del proprio patrimonio edilizio-impiantistico con garanzia di risultato, anche con la partecipazione dei fondi di soggetti  privati (finanza di progetto).

Infine si cita il Rapporto Investire in Infrastrutture: Strumenti Finanziari e Sostenibilità Rapporto Commissione Finanza per le Infrastrutture e la Mobilità Sostenibili  (FIMS) 04 Febbraio 2022, del MIMS che contiene proposte per il coinvolgimento dei capitali privati nella realizzazione, manutenzione e gestione di opere pubbliche e in interventi che mirino alla sostenibilità ambientale e sociale oltre che economica, individuando nel Partenariato Pubblico-Privato (PPP) un importante modello di finanziamento. Nel Rapporto si raccomanda anche di adottare un sistema di misurazione dell’impatto sociale e ambientale delle opere pubbliche, a partire da quelle del P.N.R.R., la ‘struttura di misurazione’ dei progetti d’investimento dovrebbe poi assicurare la partecipazione delle comunità locali al monitoraggio delle infrastrutture e l’individuazione ex-ante di particolari esigenze verso le quali indirizzare gli interventi.